Crédito e crescimento regional no Brasil: o BNDES versus bancos privados e públicos por Philipp Ehrl, Greisson Almeida Pereira, Vinicius Vizzotto Zanchi publicado por IPEA (7/2020).
“Este Texto para Discussão distingue como a fonte dos empréstimos afetou o produto interno bruto (PIB) per capita dos municípios brasileiros entre 2007 e 2016. Um conjunto único de dados nos permite discriminar entre os efeitos de empréstimos oferecidos tanto por bancos comerciais públicos quanto privados e empréstimos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) fornecidos direta ou indiretamente, por meio de instituições financeiras credenciadas. Utilizando a estimação de método dos momentos generalizado sistêmico (system-generalized method of moments), descobrimos que o crédito livre de bancos comerciais públicos possui o maior efeito sobre o crescimento econômico devido à sua distribuição regional. No âmbito do BNDES, os empréstimos indiretos se mostraram como os mais robustos e significativos, já que esse mecanismo visa primariamente a empresas em regiões pequenas, com pouca disponibilidade de crédito e cuja oferta é anticíclica.
1 INTRODUÇÃO Intervenções públicas no setor financeiro e em bancos de propriedade do governo continuam, notavelmente, em ampla difusão, especialmente em países de renda baixa e média. Baseado nos influentes estudos transnacionais de La Porta, Lopez-de-Silanes e Shleifer (2002) e Beck e Levine (2002), o Banco Mundial concluiu, na virada para o século XXI, que a participação do Estado deve ser limitada devido à “evidência clara de que os objetivos de tal propriedade raramente são alcançados e que ela enfraquece o sistema financeiro em vez do contrário” (World Bank, 2001, p. 2, tradução nossa). Recentemente, uma década e uma grave crise financeira global depois, evidências favoráveis de Banerjee e Duflo (2014), Bertay, Demirgüç-Kunt e Huizinga (2015) e McKenzie e Woodruff (2008) levaram o Banco Mundial (World Bank, 2012, p. 101, tradução nossa) à proposição menos rigorosa de que “formuladores de políticas públicas precisam evitar as ineficiências associadas aos bancos estatais, atentando, em especial, para a governança dessas instituições e assegurando, além de outras coisas, que os processos adequados de gerenciamento de riscos estejam em vigor”. Uma crítica importante para essas instituições, como observada por Carvalho (2014), Omran (2007), Dinç (2005), Faccio (2006), entre outros, é que as ações de bancos de propriedade pública são ineficientes e abusadas por políticos, tornando-os menos lucrativos do que se estivessem sob propriedade privada.
Este texto investiga o quanto empréstimos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) contribuem para o crescimento econômico dos municípios brasileiros em comparação com os empréstimos de bancos comerciais públicos e privados. Analisamos o período de 2007 a 2016, utilizando modelos de painéis dinâmicos de dados, como em Valverde, Paso e Fernández (2007). Em relação aos bancos comerciais, distinguimos as operações de crédito livre das instituições públicas e privadas; e, além disso, separamos os empréstimos do BNDES que são concedidos diretamente pela instituição dos que são desembolsados indiretamente por meio de instituições financeiras intermediárias credenciadas. Nosso foco, enfim, é averiguar o objetivo mais amplo dos bancos de desenvolvimento – ou seja, incrementar o bem-estar social. Por essa razão, não nos restringimos unicamente a lucros a eficiência das operações de crédito dos bancos, mas nos concentramos também no produto interno bruto (PIB) per capita dos municípios. Tratamos, ainda, da questão de qual grupo-alvo de empresas e munícipios gera os maiores retornos em termos de crescimento.
Essa última abordagem é de particular relevância quando há falhas de mercado (informação assimétrica, incerteza, problemas de agenciamento, altos custos de transação, concorrência imperfeita) e quando os mercados locais de capitais não são suficientemente desenvolvidos (Valverde, Paso e Fernández, 2007). Essas circunstâncias descrevem bem o mercado de crédito no Brasil e, portanto, quais as atividades financeiras intermediárias dão origem a previsibilidade, não neutralidade monetária e efeitos de crescimento não uniformes (Klagge e Martin, 2005).
Dentro do quadro de um mercado financeiro caracterizado por diversas formas de falhas, este estudo busca perceber a diferença entre os mecanismos de transmissão de efeitos sobre a economia real, conforme listados a seguir.
1) Bancos privados e públicos oferecem poucos empréstimos de longo prazo já que a incerteza sobre a inflação futura costuma ser bastante alta. O BNDES, por sua vez, foi criado e instruído justamente para oferecer empréstimos de longo prazo, que tendem a gerar maior crescimento econômico e aumentos da produtividade (Aghion et al., 2010).
2) Além disso, espera-se encontrar diferenças entre bancos privados e públicos relacionadas ao paradigma principal e agente. Ou seja, a literatura registra frequentemente que a avaliação de projetos acontece de forma mais cautelosa em bancos privados, já que os bancos públicos podem sofrer influência política (Ru, 2018; Musacchio et al., 2016; Carvalho, 2014).
3) Também pode haver diferenças por que os diversos tipos de bancos atuam com missão e foco regional diferenciado. Os bancos públicos, tanto quanto o BNDES, não devem apenas realizar os projetos mais lucrativos no sentido monetário, como fazem os bancos privados. O governo e os contribuintes esperam que os recursos emprestados por bancos públicos fomentem o desenvolvimento econômico, mesmo em regiões onde o retorno financeiro de crédito possa ser mais baixo, por exemplo, devido ao custo de manter uma agência bancária em regiões menos desenvolvidas e afastadas das aglomerações.
4) Pode ser que ainda existam efeitos heterogêneos sobre o crescimento simplesmente por causa das diferenças entre crédito livre e crédito direcionado ou entre as possíveis finalidades de financiamento no lado dos recipientes de crédito. Por exemplo, a maioria das linhas de crédito do BNDES serve para financiar investimentos produtivos ou para capital de giro. Nossos achados, porém, sustentam apenas a segunda e terceira hipótese a seguir…”
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